是求事實

강경아, 민정, 정희만, 김영범, 신준영,(한성대학교 경제학과)

Ⅰ 서론
Ⅱ본론
1. 조선시대의 농업제도와 농정
1.1 토지개혁을 통한 지배체제의 확립
1.2 토지의 집중화와 농민의 소작화
1.3 조선시대의 권농정책
1.4 삼정의 문란과 농민의 저항
2. 1910년대 식민지 농업 개발의 성격
- 전북지역 농업변동을 중심으로 -
2.1 식민지 농업 개발의 배경
2.2 식민지 농업 개발의 내용
2.3 전북지역에서의 농업변동
2.4 1910농업 변동에 따르는 정치적 변화
3. 1945∼1960년의 농정의 변화
3.1 해방후 혼란기(1945∼50)
3.2 6·25전란기(1950∼53)
3.3 전후 부흥·안정기(1953∼60)
4. 경제개발 5개년계획과 농정
4.1 제1차 경제개발 5개년계획과 농정
4.2 제2차 경제개발 5개년계획과 농정
4.3 제3차 경제개발 5개년계획과 농정
4.4 제4차 경제개발 5개년계획과 농정
4.5 제5차 경제개발 5개년계획과 농정
4.6 제6차 경제개발 5개년계획과 농정
5. 1990년대 초 이후의 농정
5.1 WTO체제의 출범과 한국농업의 도전
5.2 21세기를 향한 농정의 패러다임
Ⅲ 결론

# 이 자료는 한성대학교 경제학과의 2000년도 제1학기 농업경제학(담당: 홍성민) 세미나 수업중에 학생들이 발표한 자료입니다. 처음 시도한 만큼 수정-보완할 점이 많겠지만, 차후 보강하여 보다 나은 자료실로 자리잡도록 노력하겠습니다.

2000. 6월 28

농업문제가 최대의 정치·경제적 관심사로 등장하게 된 것은 「개방화라는 국민경제적 필요」와 「한국농업의 조건이라는 현실」사이의 모순으로부터 농가경제문제―즉, 저소득과 부채급증―가 초래되었고, 이러한 농가경제현실은 「형평이라는 80년대의 정치·경제적 당위」와 모순되는 데서 비롯된 것이다. 여기서 우선 당면한 농업문제는 어떤 필연적 과정을 거쳐 형성된 것이며 현재 어떠한 상황에 직면하고 있는가?를 검토하여야 한다. 왜냐하면 현재에 대한 인식에 따라 미래를 생각하는 방향이 변화되고, 현재에 대한 인식은 과거에 대한 이해없이는 불가능하기 때문이다. 이러한 농촌문제를 해결하기 위해서는 우선 이제까지의 우리 농정을 허심탄회하게 평가하고 현재의 농업, 농촌, 농민의 문제를 검토하여 농정의 당면한 과제를 모색하여야 할 것이다.

고려시대까지는 모든 농토가 국가에 귀속되는 국유제였으나, 고려말기에는 호족들에 위한 대단위 토지소유가 성행하여 私田화되고 있었다.

이때의 농민들은 50%의 지대를 지불하는 병작반수제(竝作半收制)하의 궁핍한 영농생활에 시달리고 있었다. 따라서 조선의 건국은 고려말 호족들의 권력기반인 사전을 없애고 농민들에게 이의 경작권을 주어 국가재정을 튼튼히 함과 동시에 농민적 지지를 획득하는 과정이라고도 볼 수 있다.

즉 과전법을 만들어 사전과 공전의 새로운 토지개혁을 실시하여 조정의 관료들에게는 경기도 지역에 한해 국가에 대한 수조권을 대행하는 토지를 급여하고 나머지 전 농토를 농민들에게 경작권을 주어 생산물의 10분의 1세를 바치도록 하여 국가재정과 농민생활의 안정을 기하였다.

이러한 조선왕조를 흔히 양반지배사회라고 하며, 양인사회라고도 한다. 그것은 농민을 중심으로 하는 양인층을 사하는 중앙집권적 관료주의 국가를 의미하는 것이다. 따라서 조선 사회는 고려시대의 지방호족에 의한 지배에서 왕조 및 관료의 도덕적 정치경륜을 기반으로 하는 관료제도로의 일정한 역사적 발전을 보여주고 있다. 그러나 건국 이념으로서의 도덕적 왕도정치와 사인관료체제는 점차 관료들의 부정부패와 관료적 토지확대로 변질되어 갔다.

조선왕조는 이후 관료들에 대한 토지증여가 늘고 토지확대도 가속화되었는데 이는 경작권 및 토지매매의 금지라는 초기의 원칙이 붕괴되는 것과 더불어 진행되었다. 세종 이후 사실상 농민경작지의 매매와 양도가 자유로와 지면서 사적 토지소유제로서의 토지소유 관계가 성립된 것이다. 그러나 이후 사유화된 토지는 관료들의 토지확대로 인하여 집중현상을 초래하였으나 대다수 농민들이 땅을 잃고 소작농화 되는 결과를 초래하였다.

조선왕조가 이어오는 동안 왕실이나, 사원 등의 땅도 많았지만, 관리들이 점차 권력과 결탁하여 토지를 확대하고 대지주로 변신하였다. 이러한 지주들은 점차 높은 소작료로 농민을 수탈하여 부를 쌓아가고 농민들은 점점 조작농으로 전락하여 갔다. 또한 농민들은 나라에 곡식이나 특산물 등으로 세금과 공물을 바쳤으며, 각종 부역의 부담을 지고 있었다.

특히 양란 이후에는 정부의 재정이 급격히 궁핍하여져, 신분제의 동요와 소작빈농,

무전농민들이 급증하는 현상이 심화되었었다. 이리하여 일부의 양반층은 몰락하여 농민이 되기도 하고, 일부층은 양인에서 양반으로 상승되기도 하였다.

한편 조선왕조의 권력은 사화와 당쟁을 거쳐 세도정권에 이러자 부정과 부패가 극에 달해 백성들은 가난과 탐학에 시달리게 되었으며 특히 삼정의 문란으로 농민들은 가혹한 괴로움을 당하게 된 것이다. 이러한 탐관오리들의 횡포로 농민들은 더욱 궁핍해졌으며 소작농, 빈농이 급속히 증가하였던 것이다.

따라서 조선시대의 농본주의나 사농공상 이라는 사회적 신분순위는 유교사상의 영향도 컸지만, 기실은 권력자들의 통치상의 필요에 의한 것이라 볼 수 있으며, 실제로 대부분의 농민들은 귀족과 지주층의 소작농으로 전락됨으로써 사실상 경제적, 신분적 예속상태에 있었다고 할 수 있을 것이다.

가난한 농민들의 생활을 보호하여 안정되게 생업에 종사할 수 있도록 하는 사회보장제도의 형태로서는 고구려의 '진대법'을 시작으로 하여 고려 성종 때는 '의창'이란 기구로 운용하였으며, 조선시대까지는 '의창'이 '환곡'으로 바뀌고 지방 단체에 의한 '사창'제도까지 생겨났다. 무엇보다도 조선시대의 권농정책에서 획기적인 일은 '권농판'의 파견과 농업기술의 전국적 보급을 위한 '농사직설'의 편찬 보급을 들 수 가 있다.

이외에도 조선조에 들어서는 농업이 수전 농업으로 발전되면서 이앙법이 보급되자, 수리시설의 관리가 절실히 요청되어 이를 담당하는 '제언사'와 저수지의 관리규칙으로 '제언절목'까지 정비하게 된 것이다.

이와 같이 우리나라는 고대로부터 농업을 중시하고 농업과 농민을 위한 기술개발, 사회지원정책이 나름대로 수행되어 왔음을 알 수 있다.

조선사회 후기에 접어들어 반농민적 모순관계가 심화되었던 것과는 달리 농업생산면에서는 이앙법 견종법의 광범위한 보급으로 농업생산력과 집약적 노동에 의한 집단경영방식이 발달되었다. 모내기철의 집중적인 노동수요는 집단적인 노동조직을 필요로 하였던 바 농촌사회의 마을 자치조직을 발달시켜 주기도 하였다. 다시 말해 농업생산의 변화는 농촌사회에 마을단위의 집단문화와 이를 통한 자치문화를 발전시켜 나갔으며 이로 인해 대동지향적인 의식과 비재체제의 모순에 눈을 뜨는 민주의식의 성장이 이루어질 수 있었던 것이다. 또한 당시의 학자층에서도 그간의 공리공론의 성리학을 비판하고 실사구시, 경세치용 등 학문의 실용성을 주장하는 실학파가 등장하여 사회전반의 의식발달에 기여하기도 하였다. 이러한 사회환경이 계속되는 동안 백성들의 원성도 높아져, 조선조 말엽에는 각종 민란의 직접동기 내지는 민란의지지 기반으로까지 발전되었던 것이다. 그 대표적인 예로 순조때의 사회적 혼란과 관리들의 수탈에 반발하여 일어난 '홍경래의 난', 철종때의 '진주민란'과 '개경민란'등을 들 수 있고 우리 역사상 최대의 농민봉기라고 할 수 있는 '동학혁명'역시 사회 경제적 천대와 불만에서 발생한 농민들의 반체제 저항운동이라 할 수 있을 것이다.

갑오년의 이러한 농민봉기는 나라와 백성을 구제하기위해 밖으로는 외세를 몰아내고 안으로는 탐관오리들을 처단하여 나라의 기강을 바로 세우자는 것으로 '농민전쟁'의 성격으로 발전하였었다.

그러나 이러한 농민적 봉기는 조정이 외세의 개입을 요청함으로써 농민군은 패배하고 조선왕조는 더욱 더 식민지화의 길을 밟게 되었던 것이다.

이상에서 살펴 본 바와 같이 우리 역사에 있어서 농업은 사실상 국가의 근본이었으며 농민 또한 국가의 주인이 될 수 도 있었다. 그러나 지배층의 사적 지배의 확대로 인해, 나라의 생산과 재정 국장 등 모든 것을 농민들이 담당하여 왔으면서도 그들은 부당하게 희생만을 강요당해 왔던 것이다.

아무튼 조선농업은 후기에 나타났던 농업에서의 발전적 양상이 결국은 지배체제의 강압과 수탈에 의해 질곡으로 빠지면서, 일본제국주의에 의한 식민지 농업의 전락으로 이어졌던 것이다.¹⁾

한국의 농업은 20세기 초반에 커다란 변화를 겪게 되었다. 이 변화를 규정한 요인은 여러 가지로 이야기 될수 있지만 그 가운데서 식민지 통치라는 정치적 상황과 지주제라는 경제적 조건이 가장 결정적이었음은 두말할 필요가 없다. 그래서 20세기 전반 한국 농업의 변화는 '식민지 지주제'의 형성과 전개라는 관점에서 파악되어왔다. 식민지 지주제론은 한국 농민들에 대한 일제의 수탈 강화가 지주 제도와의 결합을 통해 가능했다는 점을 강조한다.

일제는 한국을 식민지로 만든 이후 한국의 농업을 '개발'하고자 했다. 통감부 설치 당시 이미 한국 조업의 개발이 주요한 식민지 정책의 하나로 채택되어 있었고 그것은 한국과 일본 모두에게 선전되었다. 일제가 한국을 식민지화하면서 굳이 농업개발을 중시하게 된 이유는 무엇이었는가를 검토해볼 필요가 있다.

1900년대에 들어와 일본 자본주의가 해결해야 했던 문제들 가운데 식량의 부족, 원면으로 대표되는 산업 원료의 공급부족 그리고 과잉 인구 문제 등이 식민지 경영과 직접적으로 관련되는 것이었다. 일제가 식민지 경영에서 농업 개발을 중시하게 된 이유는 바로 이러한 조건들 때문이었다.

일본은 1897년 이후부터 미곡을 지속적으로 수입해야 하는 식량 수입국이 되었다 . 이것은 경제적으로 부담이었을 뿐 아니라 사회적으로도 식량 부족으로 인한 불안 요인을 안게 되는 것이었다 일본의 미곡문제가 심각한 사회 문제로 부각된 것은 1918년 미소동 이후라고 할 수 있으나 실제로 미곡의 만성적 부족 현상, 그로 인하 미곡의 상품화와 미가 변동에 따른 사회적 불안의 조건은 이미 1900년대에 출현하여 이후 계속되었던 것이다.

이런 상황에서 식민지를 미곡의 공급지로 개편하려는 정책이 수립될 것은 뻔한 일이다. 또 1910년대 식민지 농업 개발은 일본 자본주의의원면 공급 및 원료 판매 시장의 확보와도 관련되어 있었다. 이 시기 일본의 자본주의는 면직 공업을 중심으로 성장하였던 만큼 안정된 면사 및 원면의 공급이 필요했고 동시에 자신들이 생산한 면직물의 판매 시장이 필요하였다. 일제는 한국이 원면의 공급지로 적합할 것으로 생각하였고 이를 위해 한국의 재래 면직업의 발전을 억압하였다.²⁾ 동시에 면직물의 판매를 위하여 한국 농민을 시장 경제에로 끌어들여야 했다. 그것이 바로 미곡의 상품화를 통한 화폐경제의 확산이었다. 일제의 한국농업 개발은 일본 자본주의의 이러한 측면들과 직결되어 있었던 것이다.

1910년대 농업 개발은 식량 문제의 해결이라는 경제적 목적 이외에 식민지 지배의 인적기반을 확보하려는 정치적 목적도 지니고 있었다. 이점과 관련하여 중요한 점은 농업 개발과 뗄 수 없이 결합되어 있는 일본인 농업 경영자의 이주이다. 일제는 일본인 농업경영자들을 한국에 이주시킴으로써 이들이 지역 사회에서 식민지통치의 기반이 되기를 기대하였는데 이들의 이주 명분이 일본 농업기술의 이식이었다. 일제는 한국농업의 발달은 결국 일본인이 도래하여 저들을 지도하거나 혹은 스스로 농업을 경영하여 모범을 보이는 것에 기대할 수밖에 없다고 주장하였다.

일제는 통감부 설치 이후 일본 농민의 이민 사업을 적극적으로 추진하였다. 일제는 한국 농업의 개량을 내세워, 농업 경영의 목적으로 한국에 이주하는 일본인이 보다 많아지기를 기대하였고 이를 위해 행정적인 뒷받침을 아끼지 않았다. ³⁾그러나 일제가 기대했던 자작농 이민은 그들이 경작할 토지 확보의 어려움 때문에 실패로 돌아가고 말았다. 한국 농민들의 강력한 저항과 개간할 수 있는 황무지, 미간지의 부족 등이 그 이유였다.

이처럼 농업 개발을 앞세움으로써 일제는 한국내의 지주 및 부농층을 식민지 지배 체제의 틀 속으로 편입시키려 하였다. 한국 농업의 개발은 대다수 한국 농민을 부유하게 하며 궁극적으로 한국에 이로울 것이라는 논리는 당시 토지를 기반으로 부를 축적하려 하였던 지주층의 논리와 잘 맞는 것이었다. 개화파 및 애구 계몽 운동의 농업론은 식산 흥업론적인 기반을 가진 것으로 농업 기술의 도입과 상품화를 지향하는 것이었던 만큼 일제의 농업 개발론이 결합 할 수 있는 것이었다.

먼저 1910년대 일본의 농업 생산에 있어서의 기술적 조건을 살펴보자 .명치유신 이후 서구의 근대 문물과 과학 기술을 적극적으로 수용한 일본은 농업 생산력의 증대를 위해 과학 기술을 이용하려고 노력하였다.

일제는 1890년 수리 조합 조례를 제정하고 1890년대 말에는 삼림법, 사방법, 경지정리법 등을 제정하여 토지의 생산성을 보다 높이려고 하였다. 또 구획 정리 사업을 강력하게 추진하기 위하여 1899년 '경지정리법'이 제정되었다. 1909년에는 이 경지정리법이 개정되었는데 그 내용은 토지 구획 정리 사업보다 용배수 개량을 중심 사업으로 하는 것이었다. 이 시기의 토지 개량 사업이나 수리 사업에 있어서 근대적인 토목공사 기술이 큰 역할을 하였음은 두말할 나위가 없다. 이와함께 중요한 것은 품종 개량이었다. 전통적으로 일본에서의 품종개량이나 농법의 개선은 농업에 직접 종사하던 호농층에 의해 경험적으로 이루어져왔다. 그러나 점차 국가가 계통적, 과학적 방법을 이용하여 품종 개량과 보급에 적극적인 역할을 담당하였다. 1893,94년에 국립 부현립 농사 시험장 설치에 관한 관제가 확립되고 국가 권력에 의해 뒷받침되는 농사 시험장을 통해 농법 개량이 이루어졌다. 청일 전쟁 후에는 해충 구제 예방법을 근거로 하여 稱作기술에 대한 관료, 경찰의 지도, 단속이 시작되었다. 특히 품종개량에 과학적인 노력이 더해진 것은 잠업이었다.

일본 농업 체계를 한국에 이식하고 미곡을 상품화하여 일본이 요구하는 값싼 미곡의 조달을 가능케 하는 것을 농업 개발로 파악하였던 일제는 1910년대 이를 위하여 헌병과 경찰을 포함한 식민지 통치 기구를 총체적으로 동원하였다. 일차적으로는 식민지 행정의 근간이었던 도-군의 행정 체계가 중요한 역할을 담당하였다. 일제는 1910년 9월 제정된'지방관 관제'를 근거로 기존의 군청과 새로이 정비한 면을 통해 일본 농업 체계를 이식하고자 하였다.

우선 일제는 각 지방관을 중앙 기구의 강력한 통제와 관리하에 두고 전국적인 농업 개량을 추진하였다. 통감부는 일본인 농업 이민을 장려하고 돕기 위하여 각종 자료를 제공하고 행정적인 도움을 아끼지 않았다. 강제 합병이후에는 총독부가 보다 구체적이고 체계적으로 한국 농업의 개편을 추진하였다. ⁴⁾면작의 경우를 통해 보면 1912년 면화재배 협회를 해산하고 육지면 재배에 관한 일체의 사무를 각 도청으로 이관하였다. 총독부가 육지면 파종 면적을 예정, 각 도에 할당하면 각 도에서는 다시 이를 관내 군도에 할당하는 방식이었다.

이미 전통적인 목민관적 성격은 완전히 없어져버린 지방관은 이제 식민지 권력 체계의 한 체계의 말단집행 기구로서 식민지 지배를 합리화, 효율화하는데 이바지하였다. 도 장관이나 군수는 말할 것도 없고 각 지역의 농업 기술과, 권농위원 등에 대하여도 중아 집권적인 통제를 강화하였다. 통감부 시기에는 특히 농상공부가 주도하여 농사 개량을 위한 각종 행사를 개최하였고 또 그를 위한 여러 조직과 기구들을 설립하였다. 한국종업기술관회의를 개최, 농잠업 개량, 축산 개량, 경농 조직 개량 등을 자문하고 여기서 병충해 구제법, 잠업 보급, 수리 조합 설치 장려, 미고 개량 등을 결의토록 하였다.⁵⁾ 또한 농상공부에서는 종묘장 설치를 위해 각 도 서기관 및 지방의 지주들을 초치하고 농사 개량을 강조하였다.

久間健一의 다음과 같은 일제 농정의 폭력적 성격을 잘 보여준다.

그일 조선을 여행하는 사람은(...) 조선 논농사의 약진적 발전을 경이의 눈으로 지케보게 된다. 그러나 그 발전의 이면에는 관현의 놀랄 만한 강권적 농업 지도의 역사가 깔려 있는 것이다.(...)못자리에 심어야 할 정자에서부터 탈고에 이르기까지 미세한 생산 과정의 구석구석까지도 지도의 촉수가 침투되고 오로지 강권적으로 실시된 것이다.⁶⁾

1910년대 일제가 이론 농업의 이식을 위해 가장 적극적으로 추진한 사업이 바로 품종 개량 사업이었다. 품종개량이라 하지만 실질적으로는 일본 품종으로의 교체를 의미하였다. 원래 일본 종자가 수입, 재배되기 시작한 것은 목포 지방의 상인들이 일본 농상무성에 의뢰, 벼와 면화의 종자를 수입하였던 때부터였다고 한다. ⁷⁾특히 일본 상인들은 통감부에게 미곡의 품종 개량과 조제 방법의 개선을 요구하고 있었다. 그 이유는 말할 나위도 없이 미곡이 상품으로서 의 가치를 지니고 있었기 때문이었다.

한국의 재래종은 무엇보다도 품종이 많고 표준화되어 있지 않았다. 1911,12년 총독부의 조사에 의하면 재래종의 수는 논벼와 밭벼를 합쳐서 1,451종에 달하였고 더구나 같은 논에도 여러 종자가 침식되어 있었다. 일제는 이러한 재래종을 모두 일본 품종으로 개량하는 것이 주요하다고 판단하였다. 그것은 일본 상인이나 지주들의 이익을 확보해주는 것이면서 동시에 일본 자본주의가 요구하는 값싼 미곡의 공급을 가능케 해주는 것이었기 때문이었다. 따라서 일제는 한국에서 생산되는 미곡을 일본 시장에서 요구하는 상품으로 만들기 위하여 품종, 조제 등의 전과정에 걸친 '개량'을 추진하였던 것이다. 그래서 각종 농사강습회나 농사강화회 등을 실시하면서 품종의 교체 ,개량을 추진하였다. 특히 전북지방은 다른 지방에 비하여 일찍부터 일본 품종으로의 전환이 이루어졌는데 그것은 이지역에 발달한 일본인 농장 때문이었다.

물론 이 시기의 품종 개량이 이론인 지주에 의해서만 주도되었던 것은 아니었다. 한국인 지주들도 미곡 상품화에 편승하여 일본 품종으로 전환하였다. 전북지방에서 일본품종의 이식은 1900년대 후반부터 식민지 행정 기구와 이론인 지주 양측에서 함께 주도하였고 1910년대 초반에 전소작인들에게 공급되기에 이르렀던 것이다.

일본 농업과 마찬가지로 한국의 농업도 논농사가 중심이었기 때문에 수리체계의 안정성이 대단히 주요하였다. 일제 농정 당국이나 이주한 일본인 지주들은 일찍부터 수리의 개선에 관심을 갖고 있었다. 농정 당국으로서는 일본 농민의 이주를 위하여 황무지의 개간을 중시하였고 이 사업엔 필연적으로 수리 문제가 따르게 되어있었다. 일본인 지주들은 수리가 좋지 못한 토지들을 헐값에 광범위하게 사들였기 때문에 더욱 그러했다.

일제가 수리방식의 개선을 위해 향한 사업은 크게 두 가지였다. 하나는 조선시대이래 한국 농업의 수리 기술의 핵심이라 할 수 있는 조선시대이래 한국 농업의 수리 기술의 핵심이라 할 수 있는 전통적인 제언 및 보의 개량, 수축이었고 다른 하나는 수리조합 방식을 도입하는 것이었다. 제언은 일본의 농정 당국자도 인정할 만큼 효율적이고 중요한 수리 시설이었다.

일제는 1908년부터 1912년까지 여러 제언과 보의 개량에 주력하였다. 총독부가 조사한 제언 및 보의 수축 상황을 보면 전북과 전남 지방에 가장 많은 투자가 이루어졌고 수축된 제언 수도 가장 많았다.

그런데 제언의 경우는 실제 농업 기술의 측면에서는 별다른 것이 못되었다. 이것은 이미 조선 왕조 전기간 동안 장려되고 실시되어오던 수리방식으로서 거의 모든 곳에서 실제로 행해지고 있던 것이었다. 일제의 영향은 행정력을 동원하여 한국 농민의 노동력을 전통적인 수리 조직인 제어, 보를 보수, 개축하고 그 운영을 강화시킨 것에 불과하였다.

전북지방에서 일찍부터 추진된 수리조합은 제도적 형식에 있어서 일본인 지주를 중심으로 한 지주층이 주도하는 새로운 것이었지만 내용에 있어서는 모두 기존의 재래식 수리시설을 개축, 보수하거나 새로운 수로를 확보하는 정도를 벗어나지 못하는 수준이었음을 알 수 있다. 그런 만큼 대부분 투입되는 자금의 양이나 기술 수준이 특별이 두드러진 것은 별반 없었다. 다만 수리 시설에 대한 관리, 운영의 주도권이 종래 지방민으로부터 해당 지역 조합원 ,즉 대지주들에게 옮겨졌다는 점이 달라진 것이라 할 것이다.⁸⁾

일본 농업의 이식과 관련하여 중요하게 검토할 것의 하나가 바로 농사 기구이다. 일제는 한국 농업에 사용되는 기구, 농구의 낙후성을 지적하고 일본 농업에서의 농구들을 보급하고자 하였다 . 그들도 한국에서 소를 사용한 쟁기와 호미의 유용성과 다양한 활용도에 대하여는 주목하고 있지만 기구자체의 조잡함을 지적하고 있다.

주로 보급된 농구로는 벼훑이, 풍구, 자리틀 등이었다. 그 가운데서도 특히 벼훑이가 가장 널리 보급되었다. 1910년대 이전의 벼훑이 보급은 주로 전북 지방에서부터 시작되었다.1907년과 1908년 개량 벼훑이가 보급된 상황을 보면 전북이 총 275대, 전남45대로 그 h이의 지역에는 전무한 실정이었다. 물론 이러한 벼훑이의 보급에 앞장선 자들은 일본인 지주들이었다. 특히 벼훑이의 보급이 활발했던 것은 전통적인 타작법에 비해 효율성이 높았기 때문이었다.

개량 농구의 사용이 의무화되어 있어서 소작농의 농사 경영에 대한 통제의 한 형식이 되기도 했다. 따라서 이들 개량 농구의 보급이 직접 생산자들에게 커다란 도움이 되는 것은 아니었다. 오히려 벼훑이의 보급은 소작인들의 불만을 샀고 새끼와 가마니의 제조와 사용이 소작인들의 노동력을 더욱 수탈하는 결과를 가져오기도 했다.

한국의 전통적 농법에서도 시비의 중요성은 인식되었고 시비체계도 어느 정도 발달해 있었던 것으로 알려지고 있지만 주로 자급비료에 의존하고 있었다. 화학 비료는 물론이고 1809년대 일본에서 널리 쓰이던 콩깻묵도 사용되지 않았다. 주로 인분, 두엄, 볏짚, 재 등이 쓰이고 있었다. 일제는 품종개량과 함께 시비개량을 강조하였다. 그것은 증산을 위해서이기도 했지만 일본 개량종의 경우는 특히 시비량이 많아 요구되었기 때문이었다.

일제는 여기서도 재정부담이 거의 없는 퇴비, 녹비, 두엄 등의 자급 비료의 증산, 사용을 장려하는 방법으로 시비 개량을 꾀하였다.⁹⁾

1910년대 농업 구조의 변동과 함께 지역사회에서 나타난 정치적 변화의 주요한 특성으로 식민지 권력 기구의 통제력이 강화 된점을 지적할 수 있다. 일본 농업의 이식 과정에서 식민지 행정기구가 담당한 역할은 대단히 넓고 또 강력한 것이었다. 식민지 행정 기구는 일본 농업의 이식을 가능케 한 도구였지만 다른 한편에서는 일본 농업 이식을 통해 식민지 지배의 명분과 바탕을 얻게 된 것이기도 했다.¹⁰⁾

일본 농업체계의 이식은 일본 농업 및 정책을 발전된 것, 긍정적인 것, 바람직한 것으로 인식하고 한국 농업과 조선 왕조에 대하여 낙후되고 수탈적이고 비과학적인 것으로 인식하게 만드는 이데올로기적 효과를 갖는 것이었다. 일제는 각종 농업 관계조사 자료에서 한국의 농업은 극히 비과학적이고 낙후되어 있으며 농구는 조잡하고 볼 만한 것이 없어 '약탈 농법'이라 할 만한 것이라고 주장하고 있다.

일본 농업체계를 가장 빨리 또 확실하게 실시하고 있던 일본인 농업 경영자들이 지역 사회내에서 농업 생산과 관련한 주도권을 장악하게 되었다. 각종 농정과 농사 개량 과정에서 일본인들은 자신들의 우월성을 과시하였다.

이처럼 일본 농업체계의 이식은 지역 사회에서 이론인, 일본 농업의 이데올로기적 우월성을 뒷받침하는 결과를 가져왔다. ¹¹⁾

이기간의 농업정책분야에는 토지제도의 개혁과 식량수급 및 가격안정을 위한 시책이 중심을 이루고 있었다.

농지에 관련해서는 1945년 10월의 소작료 3.1제 실시에서 비롯되어 신한공사의 발족, 신한공사 관리농지의 불하를 거쳐 49년 에 제정된 『농지개혁법』에 따라 기생지주제의 전면적 철폐를 목표로 한 농지개혁사업의 가장 중요한 정책을 이루었던 것이다.¹²⁾

이 기간에 있어서는 농업증산3개년계획(1945∼51) 농업증산시책이 추진되었다. 민생문제 해결의 관건은 농산물의 증산에 있다는 판단에 따라 1900만석 생산을 목표로 하는 계획 수립하는 최초의 증산계획이다. 그러나 계획은 6.25전쟁, 자연재해 등으로 그 성과가 미흡했다.

이밖에 농산물검사를 도영검사에서 국영검사로 전환 농산물검사법제정 등이 있다.

정부수립 후 경제안정기반의 구축을 위해 행해지기 시작했던 모든 정책들이 6.25 때문에 모든 정책들이 성과를 이루지 못했다.

51년 토지수익에 대한 조세를 현물(양곡)으로 납부하는 『임시토지수득세법』제정했다. 토지수익에 대한 조세를 양곡 납부, 토지수득세로 단일화하여 통화팽창의 억제와 군량미확보, 양곡수급조절에 기여했다.

6.25 전란은 농업분야에서도 수리시설의 파괴를 비롯해서 많은 피해를 초래했을 뿐 아니라 군량미·구호곡의 수요 등 양곡수요 급증으로 심각한 수급불균형을 야기시키게 되었다. 특히 1951·2년의 연이은 흉작으로 인한 감수로 비록 일시적이었지만 수출까지 하던 미곡조차 다시 수입에 의존하지 않을 수 없게 되었다.¹³⁾

52년 분배 농지대가의 상환과 보상 및 귀속농지 관한 농지개혁사업 특별 회계법을 제정하였다.

53년 제1차 농업증산계획 추진하였다. 계획기간은 53∼58년이다.

이 계획의 주요 시책으로서 ①기술지도에 의한 경종법개선 ②농지개량에 의한 경작면적의 확장 ③종자개량 ④비료증투를 내세우고 있는 점에서는 3개년 계획과 크게 다를 바가 없었으나 지원시책으로서 농지개혁사업특별회계와 일반재정을 재원으로 농지개량에 대한 적극적 트자, 불완전하나마 농업금융에 의한 제도정비를 추진함으로써 증산을 뒷받침했던 점에서 진일보했던 것이다.¹⁴⁾

제1차 농업증산계획이 별다른 성과를 거두지 못하자 1958년을 기점으로 제2차 농업증산 5개년 계획이 뒤이어 수립되었다. 제2차 농업증산 5개년 계획은 토지개량사업, 비료증투, 종자개량, 기술보급, 병충해 방제철저, 영농자금 등에 의한 생산성제고에 중점을 두었다.

2차 증산계획은 수리시설 확충, 비료증투, 우량종자보급 등에 힘입어 거의 계획목표를 달성했다.

53년에 6.25로 위축된 축산을 부흥시키기 위해 축산복흥5개년계획(53∼58)을 수립했다. 추곡수매 가격을 시장가격 기준으로 책정하기 위해 양곡일반매입제를 부활 시켰다.

54년에는 가축을 보호 육성할 수 있게 가축 보호법을 제정하였다.

55년 정부의 입장에서는 연간 25% 이내의 물가상승억제를 위해 당시로서 전체물가에서 가장 큰 비중을 차지했던 곡물가격의 통제가 필요했으며 이를 위한 물적 수단이었던 PL 480에 의한 미국잉여농산물원조를 통해 56년 이래 연평균 30∼40M/T 의 양곡도입이라는 손쉬운 방법에 호소함으로써 저곡가정책을 추구하였던 것이다.¹⁵⁾

만성적인 식량부족을 완화시키고, 외화절약 및 자본형성에 기여했다. 그러나 잉여농산물 도입이 장기화 되자, 우리나라 식량문제는 농민의 생산의욕 상실과 소비증대로 공급부족 현상이 나타났다. 57년에는 미곡담보융자제도, 식물방역법, 비료단속법, 개간촉진법, 농약관리법을 제정하였다. 58년 잠업증산 5개년 계획(58∼62), 농업자재5개년 계획(57∼62)등 증산을 위한 노력을 기울였다.

이시기에는 식량증산정책 이외에 농산물가격정책, 농촌조직의 정비, 농업구조정책에도 새로운 변화가 있었다. 61년에 농산물가격 유지를 위해 농산물 매수를 위한 농산물가격유지법을 공포 하였고 농산물의 적정가격 유지를 목적으로 농민이 생산비를 보상 받을 수 있도록 법적 장치 마련하였고 , 농협과 농업은행을 통합하는 농협협동 조합법을 제정하였다. 농어촌 고리채정리법 제정 자가식량도 충족 못하는 춘궁기의 절량농가가 대부분이고, 고리의 사채에 의존하고 있는 농어촌문제를 해결하기 위해 5·16직후, 국가재건최고회의에서 의결 연 2할을 초과하는 고리채를 신고대상으로 하고, 채권자에게는 연리20%의 농업금융채권을 변제, 채무자에게는 연리 12%로 농협에 균분상환토록 하고 그차액은 정부가 부담하였다. 62년에는 제3차 농업증산계획을 수립하였고, 도시 실업자의 귀농정착 사업실시하는 개간촉진법을 제정하고 농림부 산하에 농촌진흥청을 설치 하였다. 제3차 농업증산 5개년 계획으로 식량증산이 중점적으로 추진되었으며, 농지의 확장과 단위 면적당 생산력 제고에 주력하였다.

63년에는 양곡관리법 개정하고 축산법을 제정하였다. 65년 단위생산성 증대, 기 경작지 이용도 제고, 경지확장, 재해대책 등 추진하는 식량증산 7개년 계획을 수립하였다. 66년 농림부산하에 수산청을 설치 하였다.

제1차 경제개발 5개년 계획 중 농업부문의 주요목표는 식량증산과 생산과정의 근대화에 놓여졌다. 식량자급을 위한 양곡증산과 공업용 및 수출용 농산물의 구체적 목표로 제시되었고 이를 위해 식량증산계획을 수립함과 동시에 일련의 입법조치를 통한 제도의 정비를 착수하였다. 식량증산목표달성을 우해 취한 중요한 조치로는 농지확대를 위한 개간·간척사업, 생산기반 조성을 위한 경지정리·배수사업과 관개사업의 투자를 들 수 있고, 농업생산성증대를 우한 연구·지도보급사업을 들 수 있다.

제2차 계획의 목표는 1980년대까지를 내다본 장기개발목표를 이룩하기 위한 중간과정으로 설정하는 기본목표는 (산업구조를 근대화)자립경제의 확립을 보다 촉진함에 둔다고 하였다.

1967년 농림부 산하에 산림청을 설치하고 GATT에 가입. 유휴지 활용을 위한 개간, 간척사업을 장려했던 농경지조성법을 제정하였다. 종합적으로 계획 , 실시하기 위해 농업기본법을 제정, 자립가족농 육성, 기업농, 협업농의 조장,9농업경영의 세분화 방지 등을 주요시책으로 대통령직속의 농업자문기관으로 농업정책심의회를 설치하였다.

1968년에는 농업 용수개발계획과 농지 개혁사업 정리에 관한 특별조치법을 제정하였다. 그리고 제1차 농어민 소득증대 특별사업실시, 이 사업은 분산농정을 지양하고 주산단지 조성을 중심지역위주의 종합지역개발 농정으로 전환, 경제작물 수요충족과 수출증대 품목생산에 주력, 그리고 생계영농에서 상업영농으로 전환을 시도하였다.

양곡생산이 부진을 면치 못함에 따라 양곡수급정책에 차질이 발생하자, 정부는 이를 미곡소비억제와 외곡의 도인으로 극복하고자 했다.

1969년 1월 정부는 행정명령을 고시하여 모든 음식판매업소에 대해 25%이상의 혼식을 의무라 하고 매주 수요일 과 토요일의 11시부터 17시까지는 쌀을 원료로 하는 음식을 팔지 못하게 하는 등 미곡소비 억제를 법적 규제에 의해 강제적으로 시행하였다. 또한 보리쌀의 혼합율의 제고를 통한 쌀의 소비절약을 위해 맥류의 미곡에 대한 상대 가격을 인하하는 가격정책을 채택하면서 절미운동도 전개하였다. 한편 외국양곡의 도입은 급격히 증가하여 제2차 5개년 계획기간동안에는 제1차 계획기간 동안의 도입량의 2.7배에 해당하는 약 1000만톤 이 도입되었다. 그 결과 식량자급도는 66년 94.7%에서 71년 69.4%로 하락하였다.¹⁶⁾

68∼71에는 고미가정책을 실시 미곡 수매가격을 연평균 25% 수준 인상했다. 69년에는 맥류 의 증산과 소비촉진을 위해 방출가격을 매입가격이하로 하는 이중맥가제를 실시하였다. 이중맥가제는 보리쌀의 소비가격을 낮춤으로써 소비촉진에 기여하였다. 72년에는 보리 수매가격예시제 등 가격지지정책이 도입되었다. 이 기간에는 과열된 성장일변의 시책은 개발인플레를 비롯한 농공간, 지역간 경제격차와 소득분배의 불균등을 격화시키는 문제점을 초래하였다. 농업이 사회적으로 천시되고 농민 스스로 농업을 떠나야 겠다는 풍조가 만연했다.

제3차 계획은 "계획기간 중에는 그 동안 쌓아올린 성장여력을 농수산부문에 집중시킴으로서 이 부문의 발전을 촉진시켜 산업간 균형적 발전을 도모할 것"이라고하여 여러 시책을 마련하였다. 제3차 계획에서도 식량의 증산이 농정의 최우선 과제로 설정되었다(다만, 그 목표가 종래의 식량자급에서 주곡자급으로 후퇴). 이를 위해서농업용수의 개발, 대단위 농업종합개발사업, 경지정리와 배수개선, 농지의 보전과 확대 등 농업생산기반의 조성을 위한 투자를 하는 한편, 농업기계화사업의 추진, 종자개량(특히 통일벼의 개발과 보급), 농산물 가격지지정책 등이 도모되었다. 그리고 경제작물, 축산, 잠업 등의 증산도 농어민 소득증대특별사업의 일환으로 추진되었다. 한편 1970년도부터 자조, 근면, 협동을 기본정신으로 하여 시작된 농촌 새마을운동이 이 기간 중에 강력히 추진되고, 이 운동은 하나의 새로운 농촌개발방식으로 정식화된다.¹⁷⁾

이른바 통일벼로 통칭되는 신품종이 1971년부터 농가에 보급되기 시작하였다. 재배면적의 확대와 더불어 품종개량에 의한 단위면적당 수확량의 증대로, 병충해와 냉해로 인한 생산의 불안정에도 불구하고, 통일벼는 미곡의 획기적인 증산에 크게 기여하였다.

제3차 5개년계획기간에 실시된 농업기반확충을 위한 것 중 가장 특기할만한 것은 대단위종합개발사업, 농지보전과 확대개발 등이다. 대단위종합개발사업은 수계열 대단위로 구획하여 농업용수개발, 경지정리, 배수개선, 간척 등 관개 및 토지개량사업을 실시함과 아울러 1976년까지 금강지구와 평택지구가 완공되어, 개발면적 31,533ha에 6만3천톤의 미곡이 증산되게 되었다.

정부는1960년대 이후 고도경제성자에 따른 도시화와 공업화의 진전으로 주택 및 공업용지로 많은 농지가 전용되었기 때문에 농지의 타목적 전용을 최대한으로 억제하고 농경지를 보전하기 위해 1972년 12월에 "농지의 보전 및 이용에 관한 법률"을 제정하였다. 이 법에 따라 73년도부터 농지를 절대농지와 상대농지로 구분하고, 75년 4월에는 "농지확대개발촉진법"을 제정하고 농업진흥공사에 농지확대개발기술단을 설치하여 농지의 외연적 확대를 도모하였다.

정부는 양곡의 증산의욕을 고취시키기 위해 이 기간에도 이른바 고미가정책과 이중맥가제를 계속 실시하는 한편, 정부의 양곡 수매량을 절대물량면에서나 생산량에 대비한 상대적 물량면에서나 계속 확대하였다. 특히 미곡의 수매량은 통일벼 재배의 확대에 따라 크게 증대되었다. 한편 정부는 양곡의 소비자가격의 안정을 기하기 위해 미곡과 보리쌀의 방출가격을 계속 판매원가보다 낮게 책정함으로써 막대한 막대한 재정적자를 안게 되었다.

정부는 양곡의 증산시책과 동시에 미곡의 소비절약시책도 추진하였다. 73년 3월에 음식점의 혼식율을 종래의 25%에서 30%로 높이고 쌀을 원료로 한 과자류와 엿류의 생산도 금지하고, 74년 5월에는 정부미의 방출을 전량 혼합곡으로 바꾸고, 동 12월에는 쌀의 도정율을 지금까지의 9분도에서 7분도로 낮추고 식품가공업자에 대해서는 수출용을 제외한 가공식품에의 쌀 사용을 금지하도록 하였다.

70년부터 근면·자조·협동을 강조하는 정신운동으로 농촌 잘살기운동을 전개하였다. 새마을사업은 전국의 35,000여 마을을 주민들의 참여도에 따라 기초, 자조, 자립마을로 나누고, 새마을 지도자를 양성하고 각종 농촌협동조직을 육성하였다.

한편 정부는 정신개발·환경개선과 동시에 소득증대사업에도 중점을 두었다. 즉 72년부터 76년까지 5년간 제2차 농어민 소득증대특별사업을 실시하기로 하였다. 그 목표는 소득 탄력적 품목, 수출품목을 집중 개발하고 주산단지 조성 방식으로 지역농업을 개발하고 생산성향상과 유통 지원으로 농어민의 소득을 증대시키는데 있다.¹⁸⁾

② 고미가정책, 쌀수매확대, 새마을사업 추진 등에 힘입어 농가소득 증가

③ 인구의 자연증가 고려시 연평균 50만명씩 이농하는 한편, 대농계층감소로 농업주도 계 층의 약화

④ 인구증가, 소득증대에 따라 채소, 과일, 축산 등 상업적 농업부문이 빠른 속도로 성장

이 기간 중 농업부문의 정책목표로는 농업의 지속적인 성장, 주식인 쌀·보리의 자급지속과 밀·콩·옥수수 등 부족식량의 수입을 통한 국민식량의 안정적 공급, 농어민 소득증대사업 그리고 농어촌 생활환경개선을 내세웠다.

이러한 경제정책하에서의 농림수산부문은 77년부터 국민소득이 1천달러대로 들어서면서 국민소비구조는 그 동안의 양적 증가에서 질적인 다양화로 크게 변화하기 시작하여 전통적인 쌀·보리의 소비는 줄어들고 축산물과 과채류의 소비가 늘어났다. 이러한 식품소비구조 변화와 함께 영농형태도 종래의 미맥 위주에서 경제작물, 축산물을 중심으로 한 상업농이 급격히 늘어나 일부 과채류를 중심으로한 가격불안정이 나타나기 시작하였으며, 고추·마늘 등 양념류와 쇠고기, 돼지고기의 수입도 부분적으로 일어났다. 따라서 계획기간중에는 농산물 가격안정사업과 유통구조 개선사업의 본격 추진과 함께 특히 소비가 급격히 늘어나는 축산물의 공급확대를 위하여 가축의 개량·증식 등 축산진흥시책이 강력히 추진되었고 이에 따라 사료곡물의 도입도 늘어나게 되었다.

농경지의 신규개발확대와 대단위 온업종합개발 중심의 농업용수개발과 경지정리사업을 계속 추진하였다. 77년의 삽교천, 미호천, 남강지구착공, 78년에는 영산강2단계사업의 하구둑, 낙동강, 논산지구착공등 쉴새없이 연속적인 차관협정이 체결된 가운데 추진되었고, 80년대에는 대호지구, 금강하구둑공사가 착공되었다.

농업기계화사업도 정부에서 적극적으로 추진하기 위해서 78년에 농업기계화 촉진법을 제정하여 농업기계화촉진기금과 국민투자기금으로 농가에 금융지원을 확대하였으며 아울러 농기계공동이용 및 기술훈련을 강화하였다.

제4차계획에 따른 농업경제정책의 하나로 제3차 농특사업(77∼81)을 추진하여 적재적작의 원칙하에 주산단지를 형성하여 갔고, 과실생산을 위하여 산지개간단지의 조성을 확대하고 과수재배의 협업화를 추진하였다. 그러나 이들 품목은 수요의 폭발현상이 증산계획을 앞질러 일어난데다가 78년에는 흉작으로 가격이 크게 폭등하였고, 79년에는 이와 정반대현상으로 생산이 과잉되어 가격이 폭락하는 등 큰 파동을 겪게 되었다.

수입축산물 판매이익금과 사료수입차액 적립금 등을 재원으로하여 78년에 축산진흥회를 설립하여 축산물 및 사료수급 조절, 가축개량등 축산진흥을 도모하였다. 이 축산진흥회는 81년 축산업협동조합중앙회로 그 기능과 역할을 바꾸어 농협속의 업종전문조합으로부터 분리·독립하였다.

양곡기금상의 경손 대부분을 한국은행으로부터 장기차입해 옴에 따라 통화증발의 요인이 되었고, 결국 물가상승요인과 재정적자의 누증을 가져왔다. 재정적자의 누증은 결국 고미가정책의 계속적인 실시에 대한 큰 제약요인으로 인식한 정부는 70년대말부터 미곡수매가의 인상폭을 인플레율에 못미치는 수준에서 책정하기 시작하는 저곡가정책으로 전환하였다.

77년에 농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률을 제정하고 농산물유통에 관련된 모든 법령을 개정하였다. 주된시책으로 민간의 농수산도매시장이 경쟁적으로 운영되도록 여건을 조성하고 비축수매사업의 실시체계를 보강하는 한편 이러한 사업들을 지원할 수 있는 농수산안정기금을 확충, 지급하도록 하였다. 한편 78년에 농산물가격 안정사업단을 설치되여 농산물계약생산, 수매, 수입, 비축, 방출업무를 담당하고 수매비축, 비축분 방출 등으로 생산자와 소비자를 보호하는 가격안정제도를 도입하였다.

새마을 운동을 새마을 소득종합개발사업으로 계속 추진하여 특정품목의 주산단지를 조성하고 여기에 필요한 가공·유통처리시설까지 유기적으로 연결시켜 나갔다. 또한 젊고 유능한 젊은이를 복지농촌의 기수로 양성하고자 영농후계자를 육성하였다.

한편 농촌환경개선시책의 일환으로 농촌전화사업을 실시하였고, 이외에 한국농촌경제연구원을 설립, 통일계 신품종 부적지 재배억제, 국제농업개발기금에 창설 회원국으로 가입, 농협법 개정 등이 있다.¹⁹⁾

이 시기의 농정의 주요 당면과제로서는 농가소득의 증대시책으로 복합영농시범사업, 농촌경제 활력화를 위한 농민후계자 육성사업 그리고 농수산물 가격의 안정과 유통 근대화가 주가 되었다.

이러한 5차 계획 아래서의 농업정책방향은 농산물의 수입확대를 통한 공급안정과 농공지구를 중심으로 한 농외소득의 증대로 도농간의 소득격차를 줄여 나가겠다는 개방농업정책의 확충·전개라 할 수 있다. 또한 이중곡가제의 지속적인 실시에 의한 양곡관리 특별회계적자의 누증이 재정상태를 악화시키고 농산물가격 지지가 물가상승을 초래한다는 판단아래 비교우위론에 입각해 외국농산물의 수입을 개방하고 농산물가격 지지를 완화함으로써 저곡가정책을 추진, 물가를 안정시킨다는 것이다. 그리고 농산물 수입자유화에 따른 농가소득의 감소는 농촌공업육성을 통한 농외소득의 증대와 복합영농에 의한 농업부문의 소득증대를 보전하려고 하였다.

농지개혁이래 6차례의 농지법제정 시도 실패이후 문란해진 농지관리체계의 정립을 위해 농지기본법이 시급히 제정되어야 하다는 여론이 팽배하였다. 이에 앞서 80년에 제5공화국 헌법에 임대차의 제한적 허용규정이 삽입되었으며 82년부터 그 하위법에 근거하여 임대차법이 논의되기 시작하였고, 86년에 비로서 적용대상지, 임대차 계약 및 신고, 임대차의 법정기한과 예외, 임차료 상한제, 위탁경영 등에 관한 규정을 주요골자로 하는 농지임대차관리법이 제정되었다.

농업용수개발 10개년계획에 의해 82년부터는 한해상습지를 대상으로 수백조사사업이 착수되었고, 지하수원개발의 다양화에 따라 처음으로 지하댐개발사업을 시도하게 되었다. 또한 농공지구조성에 필요한 용수해결을 위해 지하수조사와 개발을 실시하게 되었다. 이밖에 83년에 금강하구둑이 착공되었고, 87년에는 영산강3단계사업이 착수되었다.

한편 83년부터 농지조성기금에 의해 간척농지 및 유휴지개발사업이 추진되었고, 85년에는 해남·약암지구 등 서남해안지구의 간척사업이 착수되었다.

그리고 농업기계화 시책으로 경운기, 이앙기등의 보급이 크게 증가하였다.

수도작이외의 분야에서 소득원을 개발하기 위해 82년도에 소득증대 10대전략개발계획을 수립하였다. 전략작목으로 만성적인 공급부족현상을 보이는 작목, 지속적으로 수요가 증가하고 있는 품목과 유휴지 활용으로 경지이용도를 제고시킬 수 있는 품목을 선정하여 전개해 나갔다. 또한 83년부터 시행된 복합영농시범사업아래 채소와 과수생산을 복합영농시범사업과 연계시켜 채소류 출하조정 및 수매비축사업의 확대와 사과수출 등 가격지원정책을 추진해 나갔다.

소증식을 위해 번식단지를 조성하고 번식용 우량소 도입과 한우와 젖소의 개량에 힘썼다. 또한 돼지, 닭의 적정생산을 위해 80년도이후 지속해온 축산관측업무를 강화하고 부업축산농가를 보호하기 위해 일정규모이상의 기업양축가에게는 등록을 실시하여 생산과 출하조정을 할 수 있도록 하였다.

농어촌소득원개발촉진법을 제정하여 농어촌지역에 공업 및 서비스산업을 유치, 소득구조를 고도화하였고 농공지구방식에 의한 농촌공업개발을 본격적으로 착수하였다.

농산물의 수급 및 가격안정을 위하여 82년 10월에는 농어촌개발법이 개정되면서 농산물가격안정사업단을 농어촌개발공사에 흡수하였다.

한편 농산물유통근대화시책으로 농가의 자율적인 생산출하조정능력을 배양하기 위해서 농산물유통의 핵심적 추진제로서 산지협동출하조직을 육성하였다.

농어업에 종사할 의사와 능력이 있는 청소년에게 정착자금을 지원하고 사전정신교육과 기술교육을 통하여 복지농어촌건설의 기수로 육성해 나갔다. 이 사업의 결과로 81∼88년동안 총인원 43,444명의 농어촌후계자가 육성되고 88년까지 총 3,162억원이 농어민후계자에게 지원되었다.

도농간의 소득격차를 해소시켜 산업간 균형성장을 정책목표로 내세우고, 농외소득원의 개발촉진, 농어촌생활여건의 개선, 농어민부채경감조치 등을 추진하였다.

6차 계획기간 동안 농정의 계획목표와 정책방향은 지금까지 이룩한 성과와 경험을 토대로 농어촌 종합대책을 본격화하여 농촌경제체질을 강화하고 농촌의 생활기반을 정비함으로써 다가오는 21C의 「선진화된 농촌건설」을 기본목표로 하고 있다.

이러한 계획목표하에 첫째, 농림수산업을 국민경제발전에 기여하는 능률적이고 생산성이 높은 산업으로 육성하기 위하여 국내 농림수산자원의 최대한 활용과 함께 농림수산구조를 효율적으로 개선하고 상업적 영농을 뒷받침하는 제도와 기반을 정립해 나가며 둘째, 농어민을 창의와 경영능력을 갖춘 전문경영인으로 육성하기 위하여 후계자 육성체제를 내실화하고 적정이윤과 자본축적을 이룩할 수 있는 여건을 조성해 나가며 셋째, 농어촌을 쾌적한 삶의 터전으로서 윤택한 생활공간이 되도록 사회간접시설과 생활편익시설을 확대하고 복지제도를 확충해 나갈 것을 기본목표로 하고 이러한 계획의 목표를 효율적으로 달성하기 위하여 농정추진체제로 전환하여 농업, 농민, 농촌을 함께 다루는 종합농정을 구현해 나가는 것으로 되어 있다.

농어촌종합대책은 80년대에 들어와 가속적으로 누증되고 있는 농가부채를 해결하기 어렵다는 판단하에 농어촌 주민들의 부채부담을 과감히 경감시켜주는 농어가부채경감대책을 농어촌 종합대책의 일환으로 87년에 추진하였다. 1조원의 제도 금융을 특별공급하여 농어가의 고리사채를 공금융으로 전환시켰고, 농어가에 공급되는 중장기 정책자금의 금리를 연 8%로 안하하고 특히 영세농가에 융자된 중장기자금의 금리를 연 3%로 대폭 인하시켯다.

그러나 농어가부채경감대책은 농어촌종합대책에 대한 단기적인 보완대책에 불과하므로 급속도로 누증되고 있는 농가부채문제를 해결하기 위해서는 지속적인 농가소득증대방안과 농촌지역의 사회간접자본확충과 같은 근본적인 해결책이 강구되지 않는 한 농가부채경감대책은 일정한 한계를 가질 뿐이다.

88년에는 양곡관리법이 개정되었는데, 주요개정내용은 정부관리양곡의 수급계획 및 수매거격과 수매량을 결정함에 있어서 국회의 동의를 얻도록 한 것이다. 이에따라 양곡유통위원회를 설치하여 추곡수매가 결정에 있어 각계 의견을 수렴하기 위한 제도적 장치를 마련하였다.²⁰⁾

1989년에 이른바 GATT BOP(balance of payment)조항을 졸업함으로써 농산물의 수입개방이 본격화되었다. 쇠고기, 돼지고기, 닭고기, 낙농제품, 양파, 마늘, 감귤 등 95개 품목이 1997년 7월1일 까지 모두 수입자유화되게 되었다. 이제 농산물 수입이 단순히 국내 상황에 따라 결정되는 것이 아니라 국제적 교역질서의 틀 속에서 진행되게 되었다. 그러나 여기에 머무르지 않고 1993년에 UR협상이 타결되고 1994년에는 WTO가 출범하게 됨에 따라 농업 문제는 전혀 새로운 상황에 직면하게 되었다.

먼저, UR 협정에 따라 쌀을 제외한 모든 품목을 수입자유화하지 않으면 안되게 되었다. 앞서 언급한 BOP 협상에서 수입자유화 하기로 약속되었던 95개 품목은 관세화한 후 예정대로 1997년 7월 1일까지 수입을 자유화할 뿐만 아니라 이른바 최소시장 접근물량 (minimum market access:MMA) 혹은 현행시장 접근물량(current market access:CMA)은 저율관세로 수입하되 그 양을 점차 확대 하지 않으면 안되게 되었다. 물론 이 때 관세(TE)도 점진적으로 인하시켜 2004년까지 평균 24% 이상 인하해야 한다. 다만 쌀만은 2004년까지 수입자유화를 유보하되 최소시장 접근물량으로 관세 5%를 붙여 1995년에는 총소비량이 1%, 2004년에는 4%를 수입하도록 되었다.

농산물 시장을 자유화해 나갈 뿐만 아니라 농업에 대한 국내지원(domestic support)도 점진적으로 축소하지 않으면 안되게 되었다. 농업에 대한 국내보조에는 국내외 가격차이를 반영하는 시장가격지원(market price support) 과 기타 각종 농업에 대한 보조금이 포함되는데 이러한 지원액을 2004년까지 13.3% 감축시키지 않으면 안되게 되었다. 물론 농업에 대한 일반적 서비스 지원과 생산과 연계되지 않는 직접지불(direct payment)은 가능하지만, 이제까지 농업부문을 대상으로 하여 왔던 각종 지원 시책을 그대로 계속하기가 어려워졌다.

① 구조개선과 경쟁력 향상을 농정의 기본방향으로 설정하여야 한다는 "21세기 농정기획단'의 보고서가 1988년에 발표되었고,

② 1989년에는 정부의 '농어촌 발전 종합대책'이 발표되어 42조원 규모의 농어촌 구조 개선사업이 착수되었다.

③ 농정방식 또한 소농보호적 형평주의에서 전업농 중심의 선택적 지원으로 바뀌었다.

이상과 같은 일련의 농정계획은 1980년대까지의 농정과 비교할 때 눈에띄게 달라진것이었다.

① 먼저, 농정 목표의 중심이 농가소득증대에서 경쟁력 향상으로 옮겨졌다.

② 농정 수단의 중심이 가격정책과 농외소득원 개발 중심에서 구조개선과 대규모 농업투융자로 바뀌었다.

③ 농정방식 또한 소농보호적 형평주의에서 전업농중심의 선택적 지원으로 바뀌었다.

그러나 이상과 같은 1990년대의 성과는 다음과 같은 점에서 불안하고 불충분한 것이므로 좀더 과감한 개혁이 이루어지지 않으면 안된다.

우려되는 상황 전개라고 보아야 할 것이다. 앞으로 전개될 수입 자유화에 대비하기 위해서는 농업의 상대생산성 향상 속도를 더욱 가속화시키지 않으면 안된다.

둘째, 농업성장의 상당 부분이 시설채소나 과수와 같은 원예작물의 생산증대에 의존하였기 때문에 벼 재배 면적이 감소하였고, 결국 쌀자급 논리와 성장 논리가 갈등을 일으켜 농정의 기본방향에 혼선이 초래되었다. 즉, 농업성장을 주도해온 채소나 과수의 생산감소를 방지하기 위해서는 논에 이러한 작물이 재배된는 것을 억제하지 않으면 안되게 되었다. 그러나 그 같은 조치는 농업의 성장을 억제하고 농가의 소득기회를 축소시키는 결과가 되기 때문에 1990년대 농정이 표방한 비교우위가 있는 기술·자본 집약적 농산물의 생산 확대라는 농정방향과 모순을 나타나게 되었다.

셋째,1990년대의 농업성장이 상당 부분 한우 두수의 증가에 의존하고 있으므로 2001년에 쇠고기 수입이 자유화되면 농업부문의 성장률이 급락할 가능성이 있다. 그런 의미에서 1990년대의 농업 성장의 대단히 불안정한 것이라고 말하지 않을 수 없다.

먼저 무엇보다 주요한 것은 정부의 역할에 대한 인식을 새롭게 정리하는 것이다. 그 첫째는 정책 신드롬으로부터 해방되는 것이다. 정부관료는 물론 농업생산자 그리고 학자들까지도 농업에 대한 정부의 역할을 지나치게 기대하는 정책 신드롬 현상이 있다. 그러나 경제발전에 따라 농업은 일정한 방향으로 변화하고, 그에 따라 농업 문제이 내용이나 성격도 일정한 방향으로 변화한다. 경제발전에 따른 이와 같은 농업 변화의 큰 흐름을 정책에 의하여 역류시킬 수는 없다. 다만 그 흐름의 속도를 가속시키거나 감속시키고, 그 파급영향을 흡수하여 충격과 혼란을 최소시키는 것이 정책의 몫이 된다고 생각한다. 농정의 기본방향은 이와 같은 큰 흐름에 조화되도록 설정되어야만 효과를 나타낼 수 있고, 그 흐름에 거슬러 역류하려는 정책은 역기능과 부작용을 일으켜 정부실패로 귀결되기 쉽다.

이제까지 농정은 정책 신드롬에 빠진 만큼 시장의 기능을 과소평가하거나 불신하고, 정부의 역할을 중시하여왔다. 그러나 농산물 시장은 물론, 농지시장과 인력시장에서 조차 시장기능은 매우 강력한 기능을 발휘하면서 농업의 성장과 변화를 주도하여 왔음을 인식하여야 한다. 1990년대에 시설원예 면적에 대폭 증가하였으나, 정부지원 자금에 의한 부분은 극히 일부에 지나지 않았고, 거의 대부분은 시장의 생산 조정기능에 의하여 이루어졌다.

정부는 시장기능이 최대한 자유롭게 발휘하도록 하되, 시장기능에 의하여 이루어질 수 없는 부문, 이른바 시장실패 부분에 국한하여 역량을 집중시켜나가도록 하여야 한다. 이 때에도 공급사이드 정책과 수요사이드 정책을 선택적으로 적용하여 정책의 역기능을 방지하고, 시장기능이 항진될 수 있도록 하여야 한다. 선택이 잘못 이루어지면 도리어 시장기능에 의한 자원이동과 생산조정을 저해하는 역기능을 나타나게 된다.

21세기를 향한 농정은 정부기능을 시장기능에 대폭, 이관하고 시장기능이 실패하는 부분에 국한하여 정부의 역량을 집중토록 하여야 하다. 정책이 농업을 이끌어 왔고, 또 그래야 한다는 인식에 젖어든 사람에게 이와 같은 전환은 위험스럽고 비현실적인 것으로 보일 수 잇으나, '1990년대의 농정'---선택적 지원에 의한 경쟁력 향상 중심으로 농정전환--도 70년대나 80년대의 시각에서는 위험스럽고 비현실적인 것으로 치부되었던 것이다.

농정개혁은 관련 정책이 동시에 추진되어야만 상호 상승작용을 일으켜 실효성을 높일 수 있으므로 과련 정책이 동시에 추진되어야 한다.

정부 사업은 그 이익이 불특정 다수에게 귀속되는 공공재적 사업에 국한하고, 그 이익이 특정 생산자나 생산자 단체에 귀속되는 모든 보조사업은 가급적 빠른 시기에 폐지하도록 하여야한다. 그 이익이 개인 혹은 단체에 귀속되는 모든 사업은 2-3개종류의 금융사업으로 할 수 있도록 하는 제도를 마련해야 한다. 이 때 신용보증기금의 기능을 대폭 확대하여 신용제약이 발생하지 않도록 하되 금리는 점진적으로 시장금리에 접근하도록 할 필요가 있다. 즉, 이제까지는 수백 개의 보조 혹은 저리자금을 정부가 농가에 배분하는데 중점을 두어 왔으나,농가가 필요한 때에 필요한 만큼의 금융을 지원받을 수 있는 효율적인 금융공급 체계를 확립하고,농가는 종합금융의 형식으로 신용평가를 통해 포괄적인 지원받을 수 있도록 한다.

농업과 관련 된 모든 분야(토지,금융,자재,가공,조직 등)에대한 자율·자유화 정책과 경쟁에서 탈락하는 농민과 지역에 대한 정책이 동시에 추진되어야 관계자들의 합의와 동의를 도출할 수 있다.²¹⁾

21세기를 향한 산업사회의 농정이 나가야 할 정책과제는 첫째, 도농간의 소득격차를 해소하고 그러기 위해서는 농민의 생활안정을 위한 종합적인 농촌의 개발이 필요하다. 더 이상 농민이 희생양이 되어서는 안되고 정말 농정은 농민을 위한것이라는 것을 잊어서는 안되겠다. 둘째, 시장화, 개방화에 대응하려면 농업의 구조조정이 필요한데 이는 국민식품으로서 농산물의 안정적 확보와 농가소득을 안정적으로 증대하기 위함이다. 셋째, 민주화, 지방화에 대응한 농정운용방식의 혁신이다. 민주화, 지방화, 시장화, 개방화 같은 시대의 흐름에 발맞추기 위해서는 농업에 대한 인식의 전환이 필요하고 우리 사회의 산업사회로의 발전을 위해서는 중앙정부의 역할이 중요하다 하겠다.

다시 말하면, 더이상 농업을 낙후된 사양산업으로만 볼것이 아니라 우리 모두의 인식을 전환함으로써 성장산업으로 발전할 수 있음을 알아야 한다.

8. 일제하수리조합의 설치과정과 그 사회경제적 결과에 대한 연구, 성곡논제 제20집, 1989

12. 이정한, 농업의 구조전환 그 시작과 끝, 한국농촌경제연수원, 1997

8) 일제하수리조합의 설치과정과 그 사회경제적 결과에 대한 연구, 성곡논총제20집,1989

21) 이정한, 농업의 구조전환 그 시작과 끝, 한국농촌경제연수원, 1997, p.250∼261

발행인: 홍성민, 편집인: 강주헌, 연구책임자:이상기, 자료정리:김동원, CG: 김혜경, 발행처:종합경제사회연구원, 서울 관악 사서함 제49호, 151- 600. Tel: ( 02) 876-4249, Fax: (02) 876-4349

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